وزارت اقتصاد و دگرگونی مالی در دوره پهلوی - کشتی کروز

در شرایطی که حاکمیت مکتب اقتصادی کلاسیک با اندیشه نظام اقتصاد بازار و مکانیزم قیمت به یاری دست نامرئی بر دنیا سرمایه داری هرگونه دخالت دولت در اقتصاد را نفی می کرد، در 21 دسامبر 1921 نخستین برنامه دولتی به منظور تامین برق سراسری روسیه به هشتمین کنگره شورا ها ارائه شد (مارشفسکی، 3:2535). به این ترتیب نظام برنامه ریزی اقتصادی با الهام از آموزه های مارکس و انگلس در جایگزینی اقتصاد ارادی به جای اقتصاد آشفته بازار در اتحاد شوروی نشو و نما یافت.

دگرگونی عظیم

رکود گسترده ای که اندکی پس از جنگ دنیای اول با نوسان در اغلب کشور های دنیا رخ داد، به تدریج به یک بحران تبدیل شد که هیچ کس برای آن راهکار ای نمی یافت. عمیق ترین و گسترده ترین بحران اقتصادی قرن بیستم که با سقوط وال استریت از آمریکا شروع شد و با سرایت به دیگر کشورها، دنیا را به سمت فقر درمانده نماینده ای سوق داد که تنها اتحاد شوروی با افزایش فراوری صنعتی خود از آن مستثنی بود (گرنویل، 277:1377).

اگرچه برنامه ریزی دولتی استالین در عمل سختی هایی بزرگ تر از آنچه در غرب رخ داده بود، تحمیل کرد (همان)، اما بحران بزرگ زمینه افزایش طرفداران سوسیالیست ها را در دهه 1930 فراهم آورد (هانت، 348:1381) و طرفداران مکتب مارکس را نسبت به تحقق نظریات وی امیدوار ساخت (استوارت، 1:1369).

کسادی بزرگ ترس و نگرانی را بر دنیا سرمایه داری مستولی کرد تا آنجا که نظام سیاسی و ساختار قدرت در چندین کشور فرو ریخت (همان، 1). بحران عظیم با توجه به پیش بینی کارل مارکس بنیان گذار کمونیسم، این تصور را موجب شد که زمان فروپاشی نظام اقتصاد سرمایه داری و انقلابات کارگری در کشور های سرمایه داری فرا رسیده است (موسوی جهرمی، 267:1389).

کوشش دنیا سرمایه داری برای خروج از بن بست کسادی بزرگ و از سوی دیگر ناتوانی اقتصاددانان کلاسیک در پاسخگویی و حل مسائل پیش آمده تحولی عظیم را در نظام اقتصاد دنیا رقم زد. جان مینارد کینز، اقتصاددان بزرگ بریتانیایی با انتشار کتاب نظریه های عمومی اشتغال، بهره و پول انقلابی عظیم را در اقتصاد سرمایه داری به وجود آورد.

از آنجا که عقاید کینز دنیا را از بحران اقتصادی نجات داد، وی را بنیان گذار علم اقتصاد جدید دانسته اند. او طی همین دوران در پی ریزی و اجرای سیاست احیای اقتصادی آمریکا معروف به نیودیل به روزولت مشورت داد (تفضلی، 448:1393). آن ها به همین دلیل برنامه طرح توسعه منطقه وسیع دره رودخانه تنسی را به منظور کاهش آثار مخرب بحران بزرگ در یکی از عقب مانده ترین و فقیرترین مناطق آمریکا، که قسمت های زیادی از هفت ایالت آن کشور را در برمی گرفت، به اجرا گذاشتند.

جدا از مذاکرات اقتصادی کینز با ایالات متحده، وی به تدارک مقدمات قرارداد پولی برتن وودز و تشکیل صندوق بین المللی پول و بانک دنیای ترمیم و توسعه پرداخت (استوارت، 13:1369؛ تاریخ مختصر عقاید اقتصادی، 350:1352). انگاره های جدید کینز به سرعت مورد قبول بیشتر اقتصاددانان معروف نهاده شد (هانت، 364:1381). انقلاب کینز نقش اقتصادی دولت را تا حد زیادی گسترش داد.

زین پس دولت ها در چارچوب یک اقتصاد بازار مسوولیت تثبیت فعالیت های کلی اقتصادی را از طریق سیاست های پولی و اقتصادی با هدف برقراری اشتغال کامل بدون تورم به عهده گرفتند (تودارو، 479:1378).

اصلاحات اقتصادی و فراز و فرود ایده برنامه ریزی در ایران قبل از جنگ دنیای دوم

وخامت اوضاع سیاسی و اقتصادی ایران طی جنگ دنیای اول و پس از آن، علاوه بر اینکه برای مدتی ساختار دیوان سالاری نوپای مشروطیت را از هم گسیخت احتیاج به اصلاحات گسترده اقتصادی را هرچه بیشتر برای هیات حاکمه و خصوصا جامعه ایران نمایان ساخت؛ بنابراین همچنان که ساختار سیاسی کشور تحولی سترگ را تجربه می کرد، احتیاج به اصلاح امور اقتصادی و اقتصادی نیز بیشتر نمایان می شد.

میلسپو می نویسد: ایرانیان می دانستند که اصلاحات اقتصادی شرط قبلی هرگونه پیشرفت داخلی و ترقی کشور است (میلسپو، 25:1370). مجلس اصلاح کلاف سردرگم نظام اقتصادی ایران (شوستر، 73:1385) را ضمن توجه به رقابت های استعماری دول خارجی در آبان ماه 1289 ش.

با استخدام مستشار اقتصادی از آمریکا جهت سامان بخشیدن به اوضاع آشفته خزانه داری قرون وسطایی کشور مورد توجه قرار داده بود (همان، 51). ضرورت اصلاحات اقتصادی و جلوگیری از حیف و میل اموال عمومی در بیانیه رهبر سیاسی کودتای سوم اسفند که در واقع اولین برنامه دولتی در دوره قاجار محسوب می گردد نیز مورد تاکید نهاده شده است (خلیلی خو، 129:1373).

همچنین توجه نمایندگان مردم به اصلاحات اقتصادی در مجلس پنجم منجر به تشکیل کمیسیون شش نفره اقتصادیات برای حل مسائل و مسائل اقتصادی بعضا با حضور مسوولان اقتصادی کشور شده بود. (مجموعه قوانین موضوعه و مصوبات دوره پنجم قانون گذاری، 471:1350؛ مرکز اسناد ملی، ش- ب. 10221/ 240:1-3). دیکتاتوری رضا شاه روند اصلاحات اقتصادی را دگرگون ساخت.

برنامه های اقتصادی رضاشاه با هدف تبدیل ایران از فروپاشی به سوی امنیت و استحکام (کاقتصادی، 151:1381) فرآیند اصلاح و نوسازی را به شکلی اقتدارگرایانه و از بالا در ابعاد گسترده تری ادامه داد. تاسیس وزارت اقتصاد ملی در دوره رضا شاه به همین دلیل قابل ارزیابی و مداقه است (خلیلی خو، 181:1373).

هر چند تبعات اجتماعی اصلاحات اقتصادی وی از جهاتی برای توسعه اجتماعی- سیاسی کشور بیش از توسعه اقتصادی آن اهمیت داشت (کاقتصادی، 151:1381)، رضاشاه هنگام افتتاح مجلس هشتم اظهار امیدواری نموده بود که مجلس جدید اقتصادی خواهد بود (دیگار، 95:1377).

نخستین سابقه برنامه ریزی توسعه در ایران، که به زعم بسیاری به دنبال تامین نسبی امنیت در کشور و توجه ویژه رضاشاه و وزرای اقتصادیه او به اصلاحات اقتصادی صورت گرفت (غنی نژاد، 239:1395)، تنظیم یک برنامه عمرانی هفت ساله برای کشور و ارائه آن در کتابی مشتمل بر مجموعه مقالات اقتصادی است.

ابوالحسن ابتهاج؛ مؤسس سازمان برنامه

مهندس علی زاهدی نخستین اندیشمندی است که یک برنامه هفت ساله را با شروعی در سال 1311 برای ایران پیشنهاد کرد (زاهدی، 55:1342). وی می نویسد: به طور خلاصه نهضت صنعتی ایران امروز محتاج یک پروگرام جامعی است که خطوط برجسته اقتصادی، فنی و اداری صنایع را رسم، از اقدامات متشتت و بی اساس و بی رویه جلوگیری کند و باعث گردد با قلیل استعداد اقتصادی که ما داریم منتهای نتیجه عملی را پس از چند سال به دست آوریم (همان، 18).

در اینجا آنچه لازم به مداقه است نحوه ارائه ایده برنامه ریزی از سوی زاهدی است؛ زیرا به رغم آنکه زاهدی بعد ها پس از تشکیل نخستین شورای اقتصاد عضو این شورا بود (مرکز اسناد ملی، ش. ب. 13238/ 1:240)؛ اما وی اندیشه خود را صرفا به صورت یک پیشنهاد علمی ارائه نموده و موردتوجه و امعان نظر هیچ یک از مقامات و مسوولان وقت قرار نگرفته و در شورای اقتصاد نیز مطرح نشد (عظیمی آرانی، 158:1393).

به این ترتیب امکان تحلیل و ارزیابی عکس العمل دستگاه حاکمه در مورد طرح زاهدی وجود ندارد. در سال 1316 نخستین اقدام جدی و عملی در راستای برنامه ریزی تاسیس شورای اقتصاد به پیشنهاد اداره کل تجارت بود که وظیفه طرح نقشه های اقتصادی و ارائه طریق در اجرای آن را به عهده داشت (توفیق، 23:1385).

شورای اقتصاد به رغم تشکیل چندین جلسه و آنالیز بعضی مسائل کشور نظیر کمبود کارگر برای توسعه صنایع و کشاورزی، موارد بهداشتی و مسائل عمرانی کارون (مرکز اسناد ملی، ش. ب. 13538/ 240: 1-3) در این زمان دولت مستعجل بود و اندکی بعد، جدا از اینکه موافقت رضاشاه را در بادی امر کسب نموده بود، بدون آنکه پیروز به تنظیم برنامه ای گردد با شکست روبرو شد.

ابوالحسن ابتهاج که ریاست دبیرخانه شورای اقتصاد را بر عهده داشت، علت شکست آن را عدم اعتقاد محمود بدر، وزیر اقتصادیه وقت به برنامه ریزی و از همه مهم تر عدم اعتقاد رضاشاه به تمرکز کار های عمرانی می داند و یادآور می گردد: به عقیده او [رضاشاه]کلیه کار هایی که در راه اصلاحات صنعتی و اقتصادی ایران لازم بود به عمل آید باید به ابتکار و دستور او باشد (ابتهاج، 304:1371).

ابتهاج همچنین در سال 1318 پیشنهاد خود مبنی بر تمرکز کار های اقتصادی و داشتن برنامه را به نخست وزیر وقت احمد متین دفتری ارائه کرد، لکن جوابی دریافت نکرد. بعد ها متین دفتری عدم دریافت پاسخ از دفتر رضاشاه را دلیل بدون جواب ماندن نامه ابتهاج بیان نموده بود (همان، 307).

به این ترتیب متاثر از طرز عمل دیکتاتوری رضاشاه، که تجلی این گونه افکار را در قالب نهاد های مستقل برنمی تافت، هرگونه فکر برنامه ریزی طی این دوران به مقصود نرسیده و با شکست روبرو می شد.

تحولات منجر به استقرار نظام برنامه ریزی و شکل گیری سازمان برنامه در ایران

ضرورت اصلاح اقتصادی و اقتصادی در ایران پس از کناره گیری رضاشاه از سلطنت همچنان احساس می شد، امری که مردم و جامعه ایران نیز به آن واقف بودند. چنان که به قول میلسپو: خود ایرانی ها معمولا جزو اولین کسانی هستند که به نابسامانی های اقتصادی و اداری خود اقرار می نمایند (میلسپو، 38:2536).

نابسامانی های اقتصادی که استخدام مستشار به منظور اصلاح اوضاع اقتصادی ایران را ضروری می کرد پس از 15سال دوباره میلسپو را به ایران آورد. به رغم اینکه طی این دوران افراد تحصیلنموده و متخصصی در کشور وجود داشتند که قادر به گرداندن چرخ لنگ اقتصاد ایران بودند، اما سابقه خوب میلسپو و شاید هم اعمال نفوذ آمریکا که درآن موقع به دلیل یاری های بی دریغ خود به متفقین سمت سروری داشت، دوباره دولت ایران را قانع کرد تا میلسپو را برای اداره امور اقتصادی استخدام کند (همان، 16).

این ماموریت میلسپو در راستای ارائه برنامه ای برای مدیریت اقتصاد ایران در این زمان، تاثیر مثبتی از خود برجای نگذاشت (بالدوین، 53:1394). روزنامه اطلاعات در مرداد ماه 1323 در سلسله مقالاتی تحت عنوان اقتصاد بعد از جنگ و ایران به قلم دکتر علی اکبر اخوی ضمن انتقاد عدم توجه به اقتصادیات و نبود سودای شایستگی در امور اقتصادی به کوشش مکرر خویش در گوشزد کردن نتایج شوم بی نقشگی و بی توجهی به اصول اقتصادی توجه می دهد (اطلاعات، س. 19، ش. 5538، یکشنبه 22 مرداد 5:1323).

پانزدهم فروردین ماه 1325 همین روزنامه در مقاله ای دیگر ضمن اشاره به تکرار موضوع برنامه ریزی در گذشته، نخستین شرط اجرای اصلاحات اساسی در کشور را داشتن برنامه و هدف و تاکتیک از سوی دولت بیان می نماید (اطلاعات، س. 20، ش. 6018، یکشنبه 15 فروردین 5:1325).

همچنین چند روز بعد در بیست و دوم همین ماه روزنامه اطلاعات در مقاله ای تحت عنوان نقشه پنج ساله نوشت: از مدت ها پیش ما هر وقت درباره اصلاحات کشور بحث نمودیم متذکر شدیم که برای اصلاحات نقشه و برنامه عمل چندساله ضروری است و بدون نقشه و برنامه ممکن نیست که بتوان اصلاحاتی را که ضروری است در این کشور اعمال کرد و مردم را از فقر فاقه و مسائل گوناگون مادی و معنوی نجات داد. (اطلاعات، س20، ش. 6027، پنج شنبه 22 فروردین ماه 1325: 4)؛

بنابراین به تدریج توجه به موضوع برنامه ریزی برای ترسیم آینده اقتصادی و اجتماعی از میان روشنفکران و افراد تحصیل نموده به میان عامه مردم نیز آمده و به یک مساله فراگیر تبدیل شده بود. چنان که یکی از موضوعات مهم روزنامه ها شده و جراید به آن پرداخته بودند. طی قرن بیستم متاثر از تحولات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی بین المللی، روند توسعه فکر برنامه ریزی و نهادسازی در راستای برنامه ریزی اقتصادی و اجتماعی در ایران نیز تشدید شد (مک لئود، 1377: 9-11).

اگرچه در ایران مکتب اقتصادی کلاسیک و تئوری دست نامرئی بازار هیچ گاه حاکم نبود و دولت همیشه نقش مستقیم در اقتصاد داشت (رزاقی، 1370: 141-140)؛ اما شکل گیری و گسترش دیدگاه های کینز در نظام سرمایه داری تحولات اقتصادی ایران را نیز متاثر ساخت.

همچنان که فرمانفرمائیان می گوید: تز سازمان برنامه و ما این بود که از طریق دولت می توانیم در مکانیزم بازار دخالت کنیم و با این سرعت می توانیم مملکت را خیلی سریع تر پیش ببریم. (فرمانفرمائیان، 1381: 200) در دوران مورد بحث به رغم بهبود درآمد های ارزی کشور، اوضاع اقتصادی رو به وخامت گذاشت (افشاری، 1389: 224؛ رزاقی، 1375: 165)؛ لذا اصلاحات اقتصادی جهت بهبود سطح زندگی و موقعیت سیاسی ایران ضروری به نظر می رسید؛ بنابراین در 23 مرداد 1323هـ. ش.

در کابینه ساعد با تشکیل مجدد شورای اقتصاد دوباره طرح برنامه های اقتصادی به منظور تثبیت وضعیت اقتصادی کشور شروع شد. این شورا که این بار شورای عالی اقتصاد خوانده شد، مرکب از 24 نفر شامل 18 نفر از افراد آگاه و بصیر در امور اقتصادی به پیشنهاد نخست وزیر بود که توسط هیات وزیران برای مدت 3 سال و 6 نفر دیگر با اکثریت دو ثلث آرای 18 نفر مزبور برای همان مدت تعیین می شدند.

ریاست عالیه شورا نیز با شخص نخست وزیر بود (اطلاعات، س19، ش. 5539، دوشنبه 23 مرداد 1323: 5)؛ اما شورای عالی اقتصاد نیز مانند شورای اقتصاد پیشین دستاورد چندانی نداشت (بوستاک، 1395: 147).

در این زمان بهبود وضع کارخانه های دولتی توسط بانک صنعتی و معدنی پیگیری می شد (رزاقی، 1375: 166)؛ بنابراین می توان گفت: این بانک عملا وظایف سازمان برنامه بعدی را انجام می داد. همچنان که رضا احتیاجمند می گوید: در مراجعت از آمریکا متوجه شدم که بنگاه صنعتی و بانک صنعتی همه تعطیل شده و به جای آن سازمانی به نام سازمان برنامه تشکیل شده است. (سعیدی، 1392: 59).

شمیم نیز یادآور می گردد: پس از تصویب لایحه برنامه هفت ساله اول سازمان برنامه به وجود آمد و وظایف بانک صنعتی و معدنی ایران بر عهده سازمان برنامه گذاشته شده. (شمیم، 1346: 62). طی همین دوران ابتهاج که سال ها مشوق و طرفدار اصلی برنامه ریزی بود و در پشت صحنه غالب افت و خیز های استقرار برنامه ریزی در ایران حضور داشت، در نامه ای به نخست وزیر وقت محسن صدر (صدر الاشراف) لزوم تهیه برنامه را به منظور بهبود اوضاع کشور گوشزد کرد (ابتهاج، 1371: 307).

آن گونه که ابتهاج می گوید این نامه نیز با کارشکنی محمود بدر وزیر دارایی سرانجامی نیافت (همان، 137). نخست وزیری قوام در بهمن ماه 1324 قدمی تازه به سمت برنامه ریزی بود. ابتهاج مجددا اهمیت برنامه ریزی را برای قوام و سهام السلطان بیات وزیر اقتصادیه گفت.

منبع:از مقاله ای به قلم علی شهوند و حبیب الله سعیدی نیا، فصلنامه علمی- پژوهشی تاریخ اسلام و ایران دانشگاه الزهرا (س)، سال بیست و هشتم، دوره جدید، شماره 40، پیاپی 130، زمستان 1397